四、我国标准化工作存在的主要问题及其影响

我国标准化工作的计划经济体制特征必然决定了它在很大程度上不同于西方发达国家标准化工作的通行做法，也不符合服务于贸易并日益贴近市场的国际标准化发展潮流，存在着明显的差距。要充分认清在市场经济条件下我国标准化工作存在的问题及其影响，找到解决问题的途径和方法，就必须首先解决认识问题，必须站在市场经济的角度对标准的实质和作用进行重新认识。

实际上，从我国、国际标准化组织（ISO）和WTO/TBT协议对标准的定义来看，对标准实质和作用的认识存在着一个不断变化和逐步深化的过程，也是一个从抽象到具体、从分歧到统一、从片面到全面的过程。在这一过程中，实行市场经济的西方发达国家的实用主义观念逐渐占据了核心地位。这就使得实行计划经济体制的国家和向市场经济体制转轨的国家产生了不适应性，俄罗斯和中国就是如此。现在评价我国二十世纪八十年代有关标准的阐述，就容易得出大而不当且脱离实际的结论。

计划经济体制和市场经济体制对标准的实质和作用在认识上存在的分歧，是标准体制等诸多一系列分歧和问题的根源。从这个意义上讲，既然选择了市场经济，那么消除分岐和解决问题必须从市场经济的原则出发，从学习西方发达国家的经验出发，从WTO/TBT协议等国际规则的要求出发，而不是仅根据我国标准能够起到的作用来进行简单评判。强制性标准的认识问题及其与技术法规的争论问题就是一个难以回避的典型案例。

在市场经济条件下重新认识标准的实质和作用，有助于深入分析我国标准化工作存在的主要问题及其产生根源，有助于客观评价这些问题给我国经济建设造成的不利影响和危害，也为国家公共财政支持标准化工作的必要性提供了依据。

1．标准实质的再认识

1.1 技术文件与管理规则

根据WTO/TBT协议的定义，标准是“为了通用或反复使用的目的，为产品或相关加工和生产方法提供规则、指南或特性的文件”，“包括或专门规定用于产品、加工或生产方法的术语、符号、包装标志或标签要求”。与国际标准化组织ISO/IEC导则2（1996版）给出的标准定义相比，WTO/TBT协议给出的标准定义明确了“文件”的服务对象和服务内容，修饰语“非强制性”的增加划分了标准与技术法规的界限，而ISO定义中修饰语“经协商一致”的去除则扩大了标准的内涵，增加了非协商一致基础上的文件，这样不仅使标准定义更具有法律上的严密性，也满足了服务于贸易的需要。

简而言之，标准在实质上就是经公认机构批准的、可自愿采用的、服务于生产和贸易的技术文件或管理规则。

1.2 生产属性与贸易属性

根据标准这样的技术文件或管理规则来组织生产，不仅可以保障产品性能，还可以降低成本和提高效率，这是标准的本质属性，又称生产型标准。标准同时又具有贸易属性，它能够成为供需双方签订契约合同所必需的基础性和原则性的技术文件，以满足用户的使用要求或服务要求，这就是标准的市场要素或称贸易型标准。

贸易属性使标准能够最大限度地满足有关各方如政府、用户、制造商和行业协会的要求与利益，使得标准具有了市场适应性、对先进技术的包容性以及与法律法规的协调性等特征，也使标准的透明度增强和用户的选择权扩大。贸易型标准的这些优势特征极大地提高了标准的效力和标准化工作的效率，是单纯的生产型标准所不具备的。在市场经济条件下，贸易属性是标准更为重要的本质属性。

计划经济体制不承认市场的作用，当然也就不承认标准具有市场属性。于是，在计划经济体制下，标准只能是生产型的，是除行政指令外政府直接管理企业以及企业组织生产的工具。由于政府约束取代了其他一切约束，标准被赋予了强制属性。只认识到标准的生产属性，并将其作为标准化管理体制的依据，就必然与建立市场经济体制的要求相矛盾。

1.3 标准与技术法规的异同

WTO/TBT协议明确提出了技术法规的概念，对标准和技术法规进行了严格的区分。按照WTO/TBT协议的定义，技术法规“是强制执行的规定产品特性或相应加工和生产方法的包括可适用的行政（管理）规定在内的文件”。“也可以包括或专门规定用于产品、加工或生产方法的术语、符号、包装、标志或标签要求”。尽管技术法规的制定与标准的制定都需要以国际标准为基础，服务的对象也基本相同，但在实质上却有很大的差别。

首先，属性不同。在WTO/TBT协议中，对标准直接定义为自愿性文件，对技术法规则定义为强制性文件，这是标准和技术法规的本质差别。标准不包括技术法规中的行政（管理）规定。

其次，制定目的不同。制定标准仅仅是“为了通用或反复使用的目的”，制定技术法规主要是为了“国家安全，防止欺诈行为，保护人身健康或安全，保护动物植物的生命和健康，保护环境”等正当目标的实现，尽管他们都可以规定“用于产品、加工或生产方法的术语、符号、包装、标志或标签要求”，但要求的目的不同。

第三，制定者不同。标准的制定者可以是国家、社会团体、企业和个人，批准的公认机构一般是国家认可的标准化管理机构，应具有权威性，可以是政府，也可以非政府组织。技术法规的制定者是政府或政府委托的机构。

第四，制定批准程序完全不同。标准制定的基本原则是广泛参与和协商一致，最后投票表决通过，通过以后仍然可以不执行。技术法规的制定必须通过一定的立法程序，一旦通过即成为法律文件，应无条件执行。

第五，侧重点不同。技术法规着重制定与实现正当目标有关的条款，没有标准仅靠技术法规一般是不能生产的，标准才是组织生产的基本依据。

产品按标准组织生产，但应符合技术法规的要求，这是标准与技术法规之间的关系，其核心是他们的协调与配合，大致有两种方式：

（1）在技术法规中引用标准，即用标准来补充技术法规。技术法规只规定部分要求，其他要求由引用标准提供，没有了引用标准的补充，技术法规就不完整。我国的《压力容器安全技术监察规程》引用了国家标准GB150《钢制压力容器》和部分行业标准。

（2）满足标准要求等同于符合技术法规，即标准包含了技术法规的全部要求。有两种情况，一是将标准中需要的条款集成为技术法规，二是为已颁布实施的技术法规制定专门的配套标准。根据欧盟的24个新方法指令，欧洲标准化委员会制定了几千个配套标准，遵循了这些标准，就被认为是符合新方法指令的基本要求，也就可以获得符合新方法指令的CE标志。

1.4 关于强制性标准是否为技术法规的争论

强制性标准是否为技术法规的争论起源于中国加入世界贸易组织以后，在学习、理解和贯彻WTO/TBT协议以及落实中国所做的承诺时发生的。争论的焦点是标准是否应划分为推荐性和强制性，强制性标准是否就是技术法规，以及我国是否存在技术法规的问题。这些争论的背后隐藏了计划性体制的惯性和弊端，隐藏了部门利益等现实因素，也暴露了现行标准化体制中的深层次问题。

坚持标准应具有强制性的观点在本质上是计划经济体制对标准认识的惯性使然，其客观根据是ISO/IEC导则第2部分（1996年版）中的强制性标准（mandatory standard）一词。实际上，在该导则第3.2条给出的标准定义中，并没有强制性（mandatory）的含义。强制性标准（mandatory standard）一词首次出现是在该导则第11章“法规中的标准引用”中的第11.4条，其含义是“借助于法律或在法规中专门引用而强制性地应用标准”。这表明，标准具有的强制作用来源于法律规定或法规引用，真正实施强制的不是标准，而是法律和法规。为此，WTO/TBT协议将标准直接定义为自愿性，消除了ISO定义中的不确定性，使标准的定义在法律上更加严密。

坚持强制性标准就是技术法规的观点，其理由主要是强制性标准符合WTO/TBT协议关于技术法规定义的要求，强制性标准在制定目的和起到的作用上等同于技术法规，这就是作用等同说。我国的强制性标准在客观上确实起到了技术法规的作用，今后一个相当长的时期内可能仍将发挥这种作用，但严格地讲，强制性标准毕竟不是法规，强制性标准在内容、制定、审查、批准、实施和监督方面与技术法规不同，强制实施的主体、实施力度和效果也不可能相同。

如果强制性标准就是技术法规，制定主体应是政府各职能部门而不仅仅是标准化主管部门，应通过一定的立法程序，制定的原则和具体步骤等也应改变，还应清除WTO/TBT协议规定的实现正当目标以外的内容和要求。按照WTO/TBT的定义，强制性标准是技术法规，在逻辑上出现了强制性标准不是标准的悖论。

在市场经济条件下，标准是民间行为的政府认可批准，而技术法规则是政府的强制性行为，二者的层次划分很明显。而对于计划体制国家或正在向市场经济过渡的国家，大都把二者等同起来，其本质在于计划体制国家往往用政府约束来代替民间约束和市场约束，标准属性之争及与技术法规之争的根源就在这里。

总之，计划经济体制和市场经济体制对标准实质的认识分歧在于是否承认标准的市场要素或贸易型标准，这也是标准体制和管理模式等一系列差别的根源所在。在向市场经济体制转轨的过程中，我国现有的计划经济体制下的标准化管理体制所产生的不适应是必然的，发现和解决问题的前提是必须认识到标准的市场要素，并按市场经济的要求逐步进行有针对性的改革。

2．标准作用的再认识

既然计划经济体制只承认生产型标准，就必然将其作为指导企业组织管理生产和质量监督的工具，标准的作用仅限于此。

而在市场经济条件下，标准的贸易属性极大地拓展了标准作用的范围，是市场经济的诸多要素如契约合同、法律法规、市场准入以及贸易仲裁的依据，其作用自然需要重新认识。

今后五到十年是我国市场经济体制逐步完善、国民经济进行战略性结构调整、企业改革与发展的重要时期。我国面临着深化改革、体制创新、转变政府职能、建立健全法律法规体系、整顿和规范市场经济秩序、实现经济结构调整与产业升级、加快技术创新步伐与提高企业竞争力、继续扩大出口与保护境内产业和经济安全等艰巨任务。其中，标准化工作的基础地位和技术支撑作用将会更加突出，也需要重新认识。

2.1 市场经济体制的技术支撑

市场经济体制包括市场规则体系、法律法规体系和市场管理体系三个组成部分。

市场规则体系是规范市场经济主客体行为的基本准则，包括市场准入规则、市场交易规则和市场退出规则。标准服务于市场主体和客体、并为市场规则体系提供技术依据，是市场规则体系的组成部分。标准规定了产品及其性能、试验方法等的基本要求，是产品合格与否的判据，是能否获得市场准入的关键。欧洲统一市场的规则由具有技术法规性质的24个欧盟指令构成，每一个指令的后面都有几十个甚至几百个配套的欧洲协调标准作为技术支撑，欧洲协调标准成为欧洲统一市场规则体系的组成部分。

法律法规体系是保障市场经济主客体利益不受侵犯和维护公平交易的行为准则。市场经济首先是契约经济，契约的维护需要法制来保障，市场经济同时又是法制经济，契约和法律构成了市场经济的核心要素。标准的作用在于为契约合同提供技术依据，也为法律法规提供技术支撑，因而成为契约合同与法律法规组成部分。法律法规规定的是原则，如果没有配套标准的有力支撑，法律法规就不具有可操作性，契约的有效性和法律法规的效能就会降低。我国的经济法、劳动法和环境保护法等都将标准作为技术依据，比如《商检法》规定，进口商品应满足强制性标准。如果没有欧洲标准的支撑，欧洲共同体新方法指令的基本要求也毫无意义。

市场规则体系不完善、法律法规体系不健全、市场管理体系运行不力是我国市场经济秩序混乱的主要原因。如果标准的技术支撑作用不能有效发挥，使得市场规则与法律法规的技术依据不充分，必然削弱了市场管理、监督和处罚的力度和效能，是导致市场经济秩序混乱的深层次原因。啤酒瓶爆炸伤人、蔬菜农药含量超标致人中毒、装修材料散发有毒气体造成室内空气污染等问题均与标准和技术法规的不完善有关，而安全防护标准和技术法规的滞后还是从事机械加工的乡镇企业工人不断发生伤残事故的主要原因。

因此，只有发挥标准的技术支撑作用，才能为建立和完善市场规则体系，法律法规体系和市场管理体系奠定基础，这既是整顿市场经济秩序、营造公平竞争市场环境的需要，也是保障我国经济长期繁荣、稳定与发展的需要。

2.2 经济结构调整的技术手段

调整我国的经济结构，需要加强政府的宏观调控，也需要标准作为技术支撑。由于标准对先进技术具有适应性，发挥标准的技术导向作用，引导资金流动方向和市场取向，将有助于经济结构调整目标的实现。

首先，标准是限制长线产品的生产能力，淘汰落后产品、技术和装备的技术手段。通过提高标准的技术指标提高市场准入门槛，可以使落后产品无法进入市场，也促使落后的技术和装备因不能满足标准要求而被淘汰，或者使不放弃原有技术和装备的企业增加成本。压力容器标准第1号修改单提高了材料性能的技术指标，Q235A及AF、15MnVR将不再用于制造压力容器。

其次，标准也有助于利用高新技术改造传统产业。计算机辅助设计（CAD）、计算机辅助制造（CAM）、现代集成制造系统（CIMS）以及供应链管理（SCM）等的应用提高了传统产业的研究、开发、设计和管理的水平，促进了工艺技术的变革，这些工具往往本身就是标准或者提供了与标准融合的技术平台。

第三，要实现以核心企业为主导、大中小企业协调发展、分层次竞争和专业化协作的产业组织结构，需要以技术的高度统一为前提，而标准则是这种专业化协作的桥梁和纽带。调整我国的汽车产业结构的关键，是需要制定与国际接轨的型式认证规则，排放标准，节能标准及检测体系。

第四，标准对实现可持续发展战略，促进经济与资源环境的协调发展具有调节作用。制定和实施节水、节能和污染物排放标准和技术法规，有助于淘汰水耗高、能耗高、效率低、污染重的传统工业设备，也有助于开发和推广利用节水、节能和资源再生型工业设备，推动清洁工业生产和发展环保产业。

2.3 科技创新成果转化的途径

科技创新的成果是专利产品，专利产品再转化为优势产品、形成优势产业。科技创新转化为优势产品的过程，就是科技优势转化为经济优势的过程。在这一过程中，标准的作用主要表现为将专利产品的各生产要素及其组织和管理优化，最大限度地降低成本、提高效益和优化产品功能，因而是科技创新成果转化为优势产品的途径。

如今，标准与专利技术的结合越来越紧密，对经济效益的影响也呈上升趋势。对于高新技术产业来说，经济效益则更多地取决于技术创新和知识产权，技术标准与专利技术越来越密不可分，并逐渐成为专利技术追求的最高形式，其目的在于将技术垄断提升为标准垄断和产业垄断，以实现经济利益的最大化并保持优势地位，美国在计算机领域内的做法即是如此。

提高国家标准与行业标准技术的水平是促进企业进行技术创新的有效手段，企业如果不进行技术创新，就难以满足标准要求，就没有市场，也就会被淘汰。因此，建立和完善与国际接轨的国家标准体系，实现技术创新与标准化工作的结合，有助于推动以企业为中心的技术创新体系建设。传统工业在国民经济中的地位决定了它必然是技术创新的重点领域，鉴于产品标准在行业标准中比重最大，行业标准的水平将直接影响“十五”技术创新计划的实施。

2.4 企业竞争能力的提升作用

提高企业在市场上的竞争能力，标准的作用表现为两个方面：

其一，企业的标准化程度能够提升企业的竞争能力。对于每个生产环节都实现了标准化的企业，其成本的降低和效率的提高必然变成产品的比较优势，提升了企业的竞争能力。比如，取得ISO9000系列体系认证的企业，由于管理水平的提高，比同等条件下没有进行质量管理体系认证的企业更有竞争力。

其二，企业标准或企业采用标准的水平，也是企业竞争力的真实反映。标准的水平低，产品就缺乏技术优势和竞争力；而对于采用了国际标准或国外先进标准的企业，产品具有很强的竞争能力。以彩电为例，国产彩电价格低是以元件标准水平低为前提的，国产彩电的高压帽是橡胶制品，其材质要求低于国外名牌彩电，寿命只是国外名牌彩电的一半，产品的竞争能力自然较低。

其三，参加标准化活动，可以提升企业的竞争力。企业参加标准化活动，有助于增加对标准法规的理解，有助于了解先进技术发展趋势信息、市场需求信息、用户对产品和技术的反馈信息，必然有助于提高企业的竞争力。实践证明，越是具有竞争力的企业，也就越是积极参加标准化活动，知名公司和企业都不例外。

2.5 促进国际贸易与保护境内产业

经济全球化是全球范围内市场一体化的过程，是生产要素通过在全球范围的广泛流动实现资源最佳配置的过程，是市场经济全面推进和空前发展的过程。标准的市场属性决定了其在贸易中的重要性，国际标准是国际贸易的基本准则和市场准入的基本依据。

从改革开放到现在，我国凭借广阔的市场、廉价的劳动力、丰富的资源和优惠的政策，成为近二十年国际贸易的最大受惠国之一，为世界经济的复苏和我国经济的高速增长做出了重大贡献。应当指出的是，我国所有的出口产品都以满足国际标准或进口国标准为前提，而因为达不到国际标准或进口国标准的要求而无法出口或被退回甚至提出索赔的产品也为数不少。

保护境内产业是世界各国为维护其自身利益和经济安全而采取的一项基本国策，用来限制产品进口和保护境内产业的市场份额。这里不能用是否合理的价值观念来进行评判，对政府而言，是否符合其国家利益是一切行为的最高准则。贸易保护由来已久，除领土、民族和宗教等原因外，重大的国际争端都与贸易保护有关。

传统的贸易保护方式包括进口配额、审批制度、许可证制度以及征收高额关税等，是政府的强制性行为。随着经济全球化和全球市场一体化趋势的发展，经过世界贸易组织和各成员国的努力，关税壁垒和行政壁垒正在逐渐被弱化和消除，技术性贸易壁垒浮出水面，通过标准、技术法规及合格评定程序的“合理要求”达到限制进口、保护境内产业的目的。在国际竞争日趋激烈的情况下，标准的技术性贸易壁垒作用最受各国政府和企业的关注。

2.6 新世纪标准化作用的新趋势

进入21世纪，标准化在世界各国经济和全球贸易中的地位和作用更加突出，呈现了新的发展趋势：

第一、技术性贸易壁垒的作用增强

在标准和技术法规中设置技术性贸易壁垒已经逐步取代关税壁垒和行政壁垒，正在成为一个国家保护国内产业的主要手段，将来可能成为贸易保护的唯一工具。

第二、标准对科技的转化作用增强

技术竞争上升为标准竞争促进了科技与标准的紧密结合。在高科技领域，出现了事实标准如微软操作系统现象，也出现了标准先于产品问世的新趋势。

科技开发政策和标准化政策的结合，科研人员参加标准化研究开发活动促进了科技的标准转化。美国规定，NIST参加ANSI的理事会，对ANSI举办的国际标准化活动提供财政支持。计量测试领域的专家，参加国内、国际标准化活动，科研人员参加标准化活动和参加标准制定情况均作为业绩考核的一个指标。NIST的300名计量测试专家参加过1200多个标准的制定工作。

第三、国际标准的地位和作用增强

世界各经济发达国家都把国际标准化战略作为其国家标准化工作的重中之重，力图将本国的利益和要求通过国际标准的形式表现出来。由于国际标准化活动和国际标准化合作的增强，标准方式也发生了变化，出现了论坛标准和合作体标准（如欧洲标准）等新形式。

3．《标准化法》的滞后性及其产生的体制性障碍

3.1 《标准化法》不能反映市场经济的要求

法律作为社会管理的一种手段，所维护的内容是这个社会的经济关系。在市场经济条件下，法律就应该维系市场经济关系。我国的《标准化法》实施于1989年，立法宗旨是“发展社会主义商品经济”，作用是“使标准化工作适应社会主义现代化建设和发展对外经济关系的需要”。由于当时还没有提出市场经济的概念，不存在建立和完善社会主义市场经济体制的问题，《标准化法》也就不可能反映市场经济对标准化管理的内在要求。

《标准化法》第二条将标准化工作的任务规定为“制定标准、组织实施标准和对标准的实施进行监督”是自我封闭系统，违背了立法、执法和监督分立的现代法制原则。按照法学理论，法律应规定“不能干什么”，而不是相反，《标准化法》中就有一些不符合该理论的规定。《标准化法》的滞后性，使得所规定的管理体制和运行机制在目前仍然具有鲜明的计划经济体制特征，成为标准化工作适应市场经济的体制性障碍。

这些体制性障碍主要表现为管理体制的低效率、标准层次划分有局限性、强制性标准不符合WTO/TBT以及市场经济的原则等问题。实际上，在美国和欧洲共同体，并不存在一项类似于《标准化法》这样专门的法律，政府与标准化机构之间以协议方式约束。

3.2 行政性标准化管理体制的低效率

在计划经济体制下，我国采用了统一领导、分工负责的标准化管理体制，具有按行政区域和行业进行条块划分的特点。由于沿用了政府行政管理的模式，使得标准管理层次过多，造成了工作交叉、机构重叠和责任不清，影响了工作效率，也使得标准的制修订滞后于企业和市场变化对标准的要求，降低了标准化工作的有效性。

现行标准化管理体制在工作的透明度、工作程序的严格性和决策的科学性等方面都存在差距。比如，清理强制性标准只需填写一个简单的表格，缺少一个公平的审议机制和严格科学的审查程序来确定审查对象是否符合强制性的要求。

这种管理体制的弊端还在于，它的“产品”是只考虑生产要素的产品型标准，不是具有市场属性的贸易型标准，不能反映市场经济对标准的内在要求，也不利于发挥标准在契约维护、法律支撑、科技转化、市场准入和贸易保护的作用。

3.3 标准层次划分的局限性与行业标准的尴尬地位

按国家、行业、地方和企业标准来划分标准层次，并对应同样层次的政府管理部门是计划经济管理体制的特征。在这种情况下，不同层次标准之间是补充关系，高层次标准可废止低层次标准。按照强制性标准是技术法规的理解，那么国家标准废止地方标准实质上就是剥夺地方的技术立法权，而如果高层次强制性标准对应的不是地方性标准而是法规，那么废除时也应启动立法程序，随意清理和废除法规是对司法的权威性和严肃性的蔑视。

反之，对于推荐性标准，企业既然可以自愿选用，那么不同层次的标准可以相互竞争，没有必要互相排斥，高层次标准废止低层次标准也就使企业没有了选用的余地。因此，不同层次标准之间关系的规定与标准属性的规定在逻辑上是矛盾的，缺乏足够的科学依据。

GB/T9112～9124-2000《钢制管法兰》和HG20592～20635-97《钢制管法兰、垫片、紧固件》的管法兰部分内容完全相同。按照《标准化法》的规定，国家标准颁布后，行业标准应立即废止，但目前行业标准因《压力容器安全技术监察规程》的引用比国家标准实施的情况还要好，宣告了国家标准“管理”行业标准模式的失败。

标准层次划分及相互关系与标准化工作条块分割的行政性管理体制相对应，制约了标准对技术进步及市场需求的适应性，既不符合国家标准通常只是最低技术要求的原则，也与西方发达国家通常采用的国家、社团和企业标准以及企业标准高于社团和国家标准、社团标准等同或高于国家标准的做法完全不同。

国家标准和行业标准的界定在实践中缺乏可操作性，制定的标准既可以上报为国家标准，也可以上报为行业标准，实质上行业标准可以视为国家标准的一种特殊形式。行业标准在数量上几乎是国家标准的两倍，在作用上也等同于国家标准，但却没有享受到国家标准的待遇，地位十分尴尬。标准属性和标准层次及其关系的规定在客观上造成了标准混乱，给保护部门利益和实施行业垄断提供了便利，地方标准甚至成为地方保护主义和地区贸易壁垒的工具。

3.4 强制性标准制约着我国标准化制度的完善

西方发达国家均实行自愿性标准体系，欧共体指令加配套标准的做法是体现WTO/TBT协议原则的最为完善的标准化制度。即使是还没有加入WTO的俄罗斯，也制定了旨在保障标准化工作向自愿性标准体系过渡的《俄罗斯联邦标准化法》，值得我国借鉴。

出于加入WTO的目的，在不修改现行法律的前提下，我国将强制性标准作为技术法规来处理，是一种明智而又现实的选择。如今已经入世，如果我们仍然拒绝采用技术法规加自愿性标准体系的反映市场经济内在要求的标准化模式，只能理解为计划性管理体制惯性和部门利益因素使然。

实际上，强制性标准按技术法规通报，致使一些原来的强制性标准改为推荐性标准，暴露了现行标准化管理体制下确定标准属性的随意性，将导致政府的控制依据不足；其次，一些WTO成员国提出了通报强制性标准全文的合理要求，那么我们的强制性标准还如何获得文本销售收益？而通报的强制性标准中可能存在的正当目标以外的要求必然使其他成员国认为是在设置技术壁垒；第三，我们通报的强制性标准包含了技术细节，而欧洲共同体通报的新方法指令只是一些基本要求，通报内容的巨大差异对我们肯定是不利的。今后，强制性标准在实践中的其他弊端还将逐渐显露出来。

4．主要问题及其表现形式

4.1 技术水平偏低

我国标准技术水平偏低主要表现在四个方面：

（1）标准中的大量技术数据和指标直接或间接来源于国外标准，缺乏针对我国具体情况进行的验证性研究。现行做法是根据经验对国外技术数据进行保守的修正，计划经济观念和行业保护行为造成了技术指标的确定迁就落后的技术、工艺和装备水平。例如，我国压力容器标准中的金属材料性能数据大多来源于ASME锅炉压力容器标准等国外先进标准，由于各国矿产资源不同导致合金体系存在差异，国外标准数据不可能完全符合我国金属材料的状况，但因对比实验费用昂贵，相关的研究工作一直没有开展。

（2）虽然《标准化法实施条例》第二十条规定，标准复审周期一般不超过5年。但实际上，标准更新周期很长，制修订不及时、耗费的时间长的现象极为普遍。这使得标准的技术内容既不能及时反映市场需求的变化，也难以体现科技发展和技术进步。冶金行业标准在1989年以前制定的占44.1%，1990年至1994年制定的占37%。在国家经贸委管理的行业标准中，标龄5年以上的竟达60%。

（3）标准水平在总体上低于国际标准和国外先进标准，采用国际标准的比率低，以我国标准为基础制定的国际标准的比率更低。据统计，我国石油工业标准设备材料专业采标率58%，原油动态计量专业的采标率为50%，而多数专业的采标仍然空白。目前，我国负责起草的国际标准仅有10余项，无论是从数量上还是从重要性角度，都与我国的经济地位不相称。

（4）检验设备和检验技术的落后也是制约标准水平提高的重要因素之一。比如，西方发达国家在食品标准中规定了一些有毒物质的含量指标，我国标准就无法给出同样的规定，因为国内缺乏相应的检测设备和手段，即使做了规定也不具有可操作性。

标准技术水平偏低在客观上阻碍了行业的技术进步，纵容了大量低质量、低水平产品的生产和流通，也影响了境内产品的出口。传统产业如机械、轻工、纺织和冶金等行业都存有大量的满足现行标准要求的却在市场上滞销的产品，重复建设和落后产品生产能力过剩所引发的产业结构不合理等问题也与我国的标准水平偏低有关。

4.2 市场需求脱节

现有的标准难以满足市场需求，满足市场需求的标准又不能及时制定，出现了标准化工作与市场需求相脱节的现象，根源在于标准化工作在管理体制和运行机制方面不适应市场经济的要求。

（1）管理体制不合理。管理层次过多，部门交叉、机构重叠、责任不清甚至出现多头管理和无人管理的现象，企业和市场的需求难以及时准确地反馈到管理部门，工作效率低、服务意识差。有关制冷空调的全国标准化技术委员会有四个：制冷、暖通空调净化、家用电器和冷冻设备标委会，机构重叠和范围交叉。

（2）运行机制不完善。在制定标准时难以真正遵循广泛征求意见原则和协商一致原则，标准不能真实、全面、有效地反映相关各方的利益，特别是用户的利益、企业的要求和市场需求的变化，有些标准带有明显的行业和部门倾向甚至照顾局部利益。农业部曾于90年代制定了农药杀菌剂苏云金杆菌的行业标准，全国农药标委会又制定了化工行业标准HG 3616~3618-1999《苏云金杆菌原药、乳油、可湿性粉剂》，且国家质检总局依据该标准为部分农药产品生产企业颁发许可证，使得执行农业部行业标准的企业无所适从。

（3）标准信息不对称。标准化工作的服务意识和手段落后，标准信息渠道不通畅，标准用户的知情权得不到尊重，普遍存在管理者不知道标准进度、用户不知道标准内容、制定者不能收到全面的标准信息和反馈意见等现象。原国家机械工业局在清理强制性行业标准时，四项与压力容器有关的标准被废止，其中的压力容器包装运输标准正在被其他标准广泛引用，废止后造成了标准真空，作为技术归口单位的全国压力容器标准化技术委员会和用户事先并未得到通报。

标准化工作与市场脱节削弱了标准的作用，降低了标准的市场适应性、标准的实际有效性，影响了标准的实施效果。

4.3 标准意识淡薄

标准水平偏低以及标准化工作与市场脱节在认识上的主要根源是我国的标准化意识普遍淡薄。

（1）计划经济体制的惯性使得政府忽视标准的市场属性，对标准化工作在市场经济中特别是在经济结构调整、改善市场环境和科技创新中的作用和重要性缺乏认识，仅停留在应对入世的工具层面，因标准不能带来直接的经济收益而没有予以重视。意识淡薄还表现为政府的政策支持力度不够，标准化工作缺乏权威性且执行能力不足。

（2）相当多的企业缺乏标准化意识，没有认识到标准是工业经验、科技成果和专家智慧的集合，没有认识到标准化对提高企业竞争力的作用，而将标准视为束缚企业的紧箍咒。一些企业认为别的企业不执行标准，自己执行了就会吃亏，所以有了标准也不认真执行，无标生产时有发生。事实证明，标准意识缺乏的企业，产品质量普遍不高；反之，产品能够出口到国际市场的企业大都具有很强的标准意识。

（3）对国际标准化组织的活动重视不够，中国参加国际标准化活动的次数和人数均不如外国，使得我们缺乏对国际标准制订情况、技术发展趋势和形势变化的了解，难以对国际标准提出具有针对性的意见或建议，与我国的国际地位很不相称。国际标准投票包括赞成、反对和弃权，提出反对意见需要同时附加充足的理由，由于缺乏必要的实验验证和标准研究，我国参加的国际投票以同意和弃权居多。更重要的是，企业普遍缺乏国际标准对市场作用的认识，外资企业、民营企业比国有企业参加国际标准化活动的积极性高。

（4）对标准作用的认识存在误区，普遍存在重视国家标准、轻视行业标准的现象，政策支持和财政支持存在不均衡现象。根据标准化法的规定，对于没有制定国家标准的产品和领域，应该制定行业标准，行业标准至少在实际作用上等同于国家标准，很多国家标准也都是在行业标准的基础上制定的，技术内容和要求并没有本质差别。但是，国家标准和行业标准的侧重范围不同，国家标准主要是通用和基础的标准，行业标准更侧重于产品，行业标准与国家标准相互配套，共同构成了国家标准体系的主体。

不了解、不重视、宣传不够和认识不足是缺乏标准化意识的主要特征，其后果必然是实施标准不力，直接制约了产品质量和企业竞争力的提高。温州打火机出口欧盟受阻就是企业缺乏标准化意识的典型案例，早在两年前欧盟就开始起草相关的技术法规和标准，提出了增加安全装置的要求，而我国的打火机制造行业对此无动于衷，没有提前采取应对措施，致使大量出口产品积压，损失惨重。

4.4 专业人才短缺

从事标准化工作的专业人才短缺是标准技术水平偏低的主要原因之一，标准化意识淡薄、标准化工作与市场脱节则是造成标准化人才短缺的两个主要因素。标准化专业人才短缺的主要表现为：

（1）由于待遇和地位偏低，标准化工作缺乏吸引力，既进不来人也留不住人，队伍老化、缺乏培训的现象比较普遍。我国压力容器现行标准的主要起草人主要是55岁以上的离退休专家。

（2）标准化工作人员的专业化程度和综合素质不高，懂技术的不善于管理，善于管理的又不懂技术，法律和国际贸易知识缺乏，语言能力特别是外语能力和文字表达能力较差，知识老化现象严重。

（3）科技研究、产品开发与标准化工作相脱节，使得站在最前沿科技专家往往难以参加具体的标准化工作，参加的比例明显低于西方发达国家，这是标准缺乏科技含量和水平偏低的原因之一。

传统工业标准化人才匮乏的现象也很突出，现行标准所采用的技术大多是九十年代以前的水平，当时的标准起草者现在大都陆续离开了工作岗位，能进行国际交流的高级标准化专业人才更是凤毛麟角。

4.5 经费长期不足

标准化工作经费主要包括：信息服务与日常管理费用，标准立项的前期调研费用，基础研究费用，编制费用，审查费用，参加国际标准化活动费用，秘书处办公费用，会议和培训费用等。以花费最少的国际标准转化项目为例，并不是直接翻译成中文然后批准为国家标准或行业标准就可以了，转化以前需要分析研究我国相关产业对该国际标准的适应性，需要对国际标准中的技术指标进行验证性实验或对比性实验，也需要对相关企业采用这些标准进行成本评估，这些都需要经费支持。

经费不足是标准化工作长期面临的主要问题，是长期以来制约我国标准化事业发展的关键因素。标准化工作经费的缺乏，使得标准的基础性研究工作无法开展，标准的技术内容得不到及时更新，正常的国际标准化活动不能参加，采标工作不能正常开展，高级技术人才不愿意从事标准化工作，甚至使得标准化工作机构和标准化工作者面临生存问题，是导致我国标准水平偏低的根本原因。

国家公共财政的支持力度不够、缺乏民间赞助和标准化工作的市场机制没有形成是标准化工作经费不足的主要原因。

（1）政府的公共财政投入不足且覆盖范围有限。

① 据估算，一项标准的平均编制费用约在20万元人民币左右，但国家公共财政支持的国家标准补助费一直偏低，具体平均到每个标准的补助数额约在1万元人民币左右，与基本经费需求差距太大。

② 政府机构改革前，行业标准一直没有得到国家公共财政的专项支持，国务院各行业主管部门每年多以科技三项费用、部长基金等名义提供行业标准经费。机械工业部等9个部委撤消后，特别是2000年以后，由国家经贸委负责管理的传统工业和服务业的行业标准的国家支持经费大幅度减少，行业标准经费缺口很大。

③ 标准化委员会秘书处的人、财、物等日常维持费用全部由挂靠单位承担，由于缺乏优惠政策和公共财政支持，秘书处挂靠单位对标准化工作的支持热情减弱，工作人员积极性不高。

（2） 企业对赞助标准化公益事业缺乏热情，政策缺乏和渠道不畅，使得赞助无力可图，付款后发票和上税都可能遇到麻烦。

（3）由于缺乏利益回报机制和投资公益性事业的优惠措施，标准化工作不能体现谁贡献谁受益的市场化原则，没有形成良性循环。标准文本发行等收入没有直接用于标准的再生产。

5．消极影响与潜在危机

标准化工作是一柄双刃剑，开展得好，反映了市场经济的内在要求，就能够为经济建设做出贡献；反之，如果标准化工作不能满足市场经济的要求，也必然会制约我国经济的健康发展。事实上，我国标准化工作存在的体制性障碍，以及由这种障碍所引发的标准水平偏低、市场需求脱节、标准意识薄弱、专业人才短缺和经费长期不足等滞后性问题，已经给我国经济带来了的消极影响。

首先，我国标准化工作存在的体制性障碍及其主要问题对我国经济的消极影响是间接的，通过成为影响市场经济环境的不利因素来实现对经济的影响。这些存在的问题不利于我国法律法规体系的完善，不利于实现我国经济结构调整、整顿和规范市场秩序的目标，不利于营造公平竞争的市场环境和良好的投资环境，从而影响微观经济的活力。经济环境不好，外部的投资者不会来，内部的投资也会减少。

其次，我国标准化工作存在的体制性障碍及其主要问题对我国经济的消极影响又是直接的，这里主要是指标准水平偏低的影响。标准水平偏低使得产品缺乏竞争力，产品虽然符合标准的要求，却不能满足用户和市场的需要，造成了产品积压和资源浪费。标准水平偏低还使我国出口产品屡屡受阻，出口产品的技术指标达不到国际标准和进口国标准的要求是主要原因。我国是蜜蜂制品出口大国，年创汇近1亿美元，但只有6个蜜蜂制品标准，缺乏氯霉素等抗生素指标要求和检测项目，欧盟以抗生素含量超标为由拒绝进口我国蜜蜂制品，结果阿根廷等国以每吨高出我国产品200美元的价格抢占了欧盟市场。

第三、国家标准侧重于方法和通用标准，行业标准则以产品标准为主，行业标准的水平高低对经济的影响更加直接和具体。行业标准数量多、范围广以及功能的不可替代性，也决定了它在经济建设中扮演主要角色。由于传统工业如机械、冶金、电力、石油、纺织和轻工等的行业标准化工作长期得不到有力支持，其行业标准标龄在5年以上的达60%，行业仍在使用10年前的技术指标，这是国有企业技术落后、效益不高和缺乏市场竞争力的主要原因之一。

第四，许多经济学家都认为，我国的行业行政垄断和地区行政垄断已经成为制约我国经济的发展主要因素之一，地方性壁垒的程度已经超出了国家间的壁垒，地方标准的作用不容低估。

诚然，我国标准化工作存在的体制性障碍和受政府机构改革、管理体制、运行机制和经费不足等因素的制约，行业标准化工作自身也存在一些问题，需要在改革中不断地加以完善。但是，不论行业标准今后如何改革，也不论改革需要多长时间，目前这些标准的技术内容落后都是无法回避和亟待解决的现实问题。如果政府不采取措施，国家公共财政不予以支持，只能加大我国传统工业与国外先进水平的差距，使其在国际竞争中难以摆脱落后的地位甚至被淘汰。

与我们的忽视形成鲜明对比的是，外资企业十分热衷于我国的标准化工作，积极参加标准化委员会的活动，不惜投入资金参与并主动要求负责标准的编制工作，其目的是争夺我国标准的控制权、依靠标准来赢得市场。这种趋势对于提高我国的标准水平和与国际接轨固然有一定的积极意义，但长此以往甚至取得标准的制定权将可能对我国的产业安全构成潜在威胁，有关部门应在遵循广泛参与和协商一致原则的前提下，严格标准制修订程序并采取必要的防范措施。

6．公共财政支持的必要性和紧迫性

所谓“公共财政”是指国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，是与市场经济相适应的一种财政类型和模式，它以市场的基础性作用为基点，以市场失灵为前提。公共财政分配的主体是政府，分配的目的是为了保证各类通过市场机制的资源配置难以有效解决的社会公共所需要的财力。

所谓“购买性支出”是公共支出的一种形式，是指政府以购买者身份购进商品或劳务时所发生的支出，购买中要遵循等价交换的原则，目的是为了满足向全社会提供公共产品和公共服务的需要，内容包括行政管理、国防、科技和教育等的开支。公共产品及服务具有不可分割性、非竞争性和受益的非排他性。

标准化工作是社会公益性事业，标准是政府通过“购买性支出”从标准制定者处获得的满足社会公共需要的公共产品，符合公共财政支持的条件。标准作用的再认识揭示了标准的重要性和公共财政支持的必要性，而要消除我国标准化工作存在的主要问题及其对经济和社会的消极影响，充分发挥标准化工作的巨大潜能，也迫切需要公共财政的支持。

对于与应对入世、结构调整、规范市场秩序有关的标准，重点领域和重要产品的标准，因关系到国家的经济利益和社会稳定，公共财政应予以支持；对于涉及国家安全，防止欺诈行为，保护人身健康或安全，保护动物植物的生命和健康，保护环境等维护公共利益的标准，与法律法规配套的标准，因与降低企业成本的市场原则相违背，企业一般不愿意赞助，标准的编制经费也应由公共财政提供。

1999年，为了给国家九百亿斤储备粮库的建设提供技术保证，全国制冷标准化技术委员会制定了谷物冷却机行业标准，保证了粮食储备所必需的环境技术指标，为国家稳定和人民安居乐业做出了重要贡献。但行业标准经费迟迟不能到位，已经成为行业标准化工作深化改革和发展的瓶颈。由于行业标准在国民经济中的作用不亚于国家标准，公共财政至少应提供不低于国家标准的支持力度，以重点解决国家经贸委负责的传统工业的行业标准经费不足的突出问题。

公共财政支持标准化工作的目的，是在不太长的时间内，逐步消除我国标准化工作存在的体制性障碍，解决标准水平偏低和市场需求脱节等一系列问题，建立能够反映市场经济要求的与国际接轨的技术法规体系和国家（行业）标准化体系。为鼓励这些基本目标的实现，根据项目进展情况和对资金的实际需要，公共财政应优先考虑予以支持，并尽量遵循等价交换的原则。(待续)

下期内容：加入WTO以后我国标准化工作面临的新课题