谁为食品安全最后“守门”？面对严峻现实寻求出路

　　自今年3月初“苏丹红”东窗事发，到苏丹红监测的国家标准出台并实施，前后一个月时间，中国政府监管部门所表现出的工作效率之高，令世人瞩目。与此同时，民众持续许久的惊恐心理却一时间难以平息和释放，对食品安全依然担心，甚至紧张。

　　在此背景下，4月23日下午，中共中央政治局专门进行第41次集体学习，学习的主题为“我国农业标准化和食品安全问题研究”，表明食品安全问题吸引了最高决策层的目光。这一天，中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所叶志华研究员、中国农业大学食品科学与营养工程学院罗云波教授，为党和国家领导人讲解了国内外农业标准化和食品安全知识。

　　农业标准化，是指根据市场需求，运用标准化的“统一、简化、协调、选优”原理，对农业生产产前、产中、产后全过程，制定并实施相关的系列标准，加速先进农业科技成果的推广应用，确保农产品的质量和安全。农业标准化是实现农业现代化的一项综合性技术基础工作，它要求农业生产遵从统一的生产环境标准，统一的生产技术规范，统一的产品质量标准，并通过统一的手段实施监测。

　　在欧美和日本等发达国家，农业是以高度的标准化为基础生产的。农产品从新品种选育的区域试验和特性试验，到播种、收获、加工整理、包装上市，都有一套严格的标准。农民种植农作物，用什么品种、何时下种、何时施肥、施多少肥、何时采摘，都有严格的规定。上市出售的黄瓜，它的长短、粗细、弯细程度都必须符合标准。在日本，所有农产品进入市场前，都要按一定标准进行严格筛选分级。鱼虾是以“条”为计量单位；梨、苹果多以“只”为计量单位；大白菜、包菜以一棵、半棵标价。在市场上，见不到以重量单位计价销售的蔬菜、水果，等级外的农产品是不允许进入市场销售的，而只是作为加工原料。

　　因此所谓“标准”，就是对重复性事物和概念所做的统一规定。它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，经有关方面协商一致，由主管机构批准，以特定的形式发布，作为共同遵守的准则和依据。国际标准化组织对“标准化”的定义是：“在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念通过制订、发布和实施标准，达到统一，以获得最佳秩序和社会效益。”这个过程在农业经济活动中的体现就是农业标准化。

　　农业标准化的目的是将农业的科技成果和多年的生产实践相结合，制订成“文字简明、通俗易懂、逻辑严谨、便于操作”的技术标准和管理标准向农民推广，最终生产出质优、量多的农产品供应市场，不但能使农民增收，同时还能很好地保护生态环境。其内涵就是指农业生产经营活动要以市场为导向，建立健全规范化的工艺流程和衡量标准。

　　鉴于食品安全对于公众健康、经济发展、社会安定和国家形象都构成重要影响，各国政府都积极采取应对措施，有针对性地加强源头治理、调整和完善食品安全管理体制、健全食品安全支撑体系。授课人之一的罗云波教授说，这次中央政治局“集体学习”提出了解决我国食品安全的新方向：将监管关口前移，从农田到餐桌，从农业标准化出发，保障和提高食品安全水平。

　　此次中共中央政治局集体学习透露了一个信息就是，中国决策高层清醒地意识到，实施农业标准化，保障食品安全，不仅事关人民群众切身利益，同时也是关系我国社会主义现代化建设全局的重大任务。

　　“乡土中国”遭遇“绿色壁垒”

　　正如费孝通先生早年所描述，几千年的传统农业文明造就了“乡土中国”。小农经济满足于三亩地一头牛，显然不存在产品的标准化问题；只有当农业依靠高科技支撑，按照工业化模式生产，才使标准化真正成为现代农业的标志和基石。当前，我国农业的发展正是处在由传统农业向现代农业转变的过程中，推进标准化成为中国农业发展的必由之途。

　　人们经常会看到，尽管很多地方不养奶牛，祖祖辈辈不喝牛奶。但有一天“蒙牛”来了，祖祖辈辈没见过奶牛的农民养上奶牛了，也喝上牛奶了。这就是标准化的力量。

　　标准是技术和制度二合一的载体。实施农业标准化，最终是要有效地提高农村经济素质。

　　事实上，不管你关注与否，农业标准化在中国的呼声越来越高，步伐也在明显加速。

　　建国50多年，中国最大的成就之一就是解决了全世界1/5人口的吃饭问题。可以说多少年来，上至决策者下到亿万劳动者，一直都在千方百计为农产品总供给满足总需求努力，始终向农业的高产目标奋进，而质量问题，则往往不受人们重视。

　　然而，随着农村改革的深入，农民积极性迸发，农业技术得到全面推广，农产品迅速实现大量的扩张，此时，市场需求的多样性、优质化和大量低质农产品供给过剩的一系列深层次的矛盾和潜在的危机也一并悄然袭来。中国农业迫切需要实现从数量型向质量型的转变，这种转变的方向也正是现代农业的方向。而这种转变，首先呼唤的就是农业标准化。

　　中国农科院农业质量标准与检测研究所副所长钱永忠分析，长期的计划经济模式，使人们很少考虑产品的市场问题，标准化的作用显得无足轻重。而当今经济全球化已是发展大趋势，作为国民经济基础和重要组成部分的农业，同其他产业一样，都将面临两个市场：从区域来看，是国内市场和国外市场；从需求来看，是现实市场和潜在市场。

　　标准化正是打开这两个市场的钥匙。业内专家更是认为，目前我国农产品拓展国际市场的最大障碍不是关税，也不是知识产权，而是农产品质量安全。

　　有足够的例子来证明农业标准化的必要性：在国内，北京、上海、杭州、南宁等大中城市相继实行了农产品市场准入制度，对那些喂用过药物、激素的水产品和畜禽，施用过禁用化肥、农药的农作物亮起了“红灯”；在国外，主要进口国对我国农产品大多设置“绿色壁垒”，检验手段逐渐提高，检验次数和项目明显增加，发达国家对农产品身份证的要求，就是看你的产品是不是符合“绿色”标准。

　　标准化最直接的动力自然要体现在经济利益上。比如，在北方的某个地级市，每年虾类出口创汇1.2亿美元。其标准化要求相当严格，规定虾体长6厘米，色泽鲜亮，双钳对等，尾钩紧环，每10只体重500 ± 5克。达标虾收购价每500克6元，封装出口到美国就是2美元以上；而非标准虾类收购价仅在1.2元至1.8元之间，在美国市场上更是贱如糟糠。

　　对于中国的大部分农村地区，农业标准化之路前景广阔，但也显得异常崎岖。

　　一边是与工业化生产和市场紧密结合的标准化，一边是大部分仍按老辈经验与土地打交道的农民，如何使后者能掌握并利用前者开展农业标准化生产，进而为食品安全筑起一道保护屏障？

　　源头治理重在立标建制

　　食品安全问题已经上升到公共安全的高度，但农业标准化和食品安全工作在中国并非一帆风顺，存在问题诸多，管理矛盾交错。为此，将监管重心前移，从源头抓起成为治本之道。毕竟不管是直接进口还是加工制作，食品的源头都是农业；按照一定标准、生产出合格农产品，食品安全也就有了保障。如果源头把握不好，再多的监管机构，再多的投入，效果都不大，反而会造成人财物力的浪费。

　　在食品安全监管问题上，容易出现“一个部门管不了、多个部门管不好”的情况。世界各国选择不同的模式，有的采用单一部门管理的模式，政府设置独立的食品安全管理机构，全权负责食品安全事务；有的是多部门管理的模式，将食品安全管理职能分设在几个政府部门，其中又有分类管理和分段管理的不同。

　　这些国家选择的管理模式取决于本国的历史传统、基本国情和发展阶段等因素。我国食品安全涉及面很广，部门、种类、行业、企业都很多。为此，中国农业大学食品科学与营养工程学院罗云波教授建议，借鉴国际经验，我国食品安全管理应统一协调、相对集中，同时责任要明确，不要有灰色地带，这样既避免人力、机构的重复和资源的浪费，又可以有效地落实责任制和责任追究制。

　　不同部门如何协调？罗云波建议说，我国设立国家食品药品监督管理局时，就希望这个机构承担起制定食品安全有关法规和标准、综合协调、监督执法和追究责任的职能。但由于现实多种因素的制约，食品药品监管局没有把这个作用充分发挥出来。他进一步建议，可以把食品药品监管局作为国务院协调委员会的工作部门，承担制定法规、追究责任、监督执法和在不同部门责权争执时进行协调的职能。

　　与此同时，在农业标准体系建设上缺乏系统性、协调性和统一性，使标准化工作长期受困并进展迟缓。

　　国家标准委一位研究人员介绍，这突出表现在：农产品质量安全标准交叉重复，技术指标要求不一；产品标准和检测方法不配套；标准实效性和可操作性差；适应加工的农产品和优势特色农产品质量标准不完善；农产品保鲜、贮藏、运输标准数量不足；农产品生产产前、产中、产后全过程质量控制技术标准空缺；食品添加剂、重金属、农药、兽药等有毒有害物质的限量标准与国际标准不接轨等。仅以标龄为例，我国农业标准标龄过长，10年以上的国家标准占37.7％，5至10年的国家标准占33.4％。按照规定，我国国家标准一般5年为一复审期，如此算来，我国国家农业标准中，70％以上超过复审期。

　　为了尽快建立统一、权威，与国际标准接轨的农产品质量标准体系，适应农业产业化发展需要和国际市场变化，国家标准委已提出，在标准的制订过程中，不仅要考虑其是否能适应农业生产技术发展的需要，还要参照国际标准化组织（ISO）及国外有关国家、区域组织已有的农业标准；不仅要考虑我国现实的国情，也要注意吸收发达国家的先进农业技术；不仅要规范制定标准的组织，而且要进行标准定稿前的二次评审，即初审和终审；不仅要通过各种信息渠道搜集国际标准和国外先进标准及有关国家的技术法规，而且要广泛吸收先进农业技术及农副产品加工、包装、贮运等符合国际贸易需要的标准。在标准制定后，还要适时适当修改标准。

　　截至目前，中国共清理涉及可食用农产品、加工食品国家标准1817项，废止国家标准208项；清理行业标准2588项，废止323项；同时，还对6949项地方标准和14万多项食品企业标准进行了清理。至此，中国已完成了对食品标准的全部清理。国家质检总局、国家标准委将继续加快标准制修订工作。到“十一五”末，解决标准老化问题，使中国食品标准的标龄由现在的平均12年降低到4.5年，把食品标准的制修订周期控制在2年之内。

　　令人欣慰的是，我国农产品及食品质量安全标准体系框架已经初成。据农业部副部长范小建透露，目前我国已制定颁布农产品质量安全国家标准1281项，行业标准3272项，地方标准7000余项，另有加工食品国家标准和行业标准671项。农产品质量安全标准已从新中国成立初期的农作物种子、种畜禽标准发展到涉及农产品品种标准、产地环境标准、生产加工技术规范、产品等分级、安全卫生、包装贮运等农产品生产的全过程。

　　与此同时，《中华人民共和国农产品质量安全法》于去年11月1日正式施行，从法律层面上将标准作为全程介入农产品安全的核心内容加以制订和规范，确立了7项基本制度，即政府统一领导，农业主管部门依法监管，其他有关部门分工负责的农产品质量安全管理体系、安全标准强制实施制度、产地管理制度、包装和标识管理制度、监督检查制度、风险分析评估制度和信息发布制度、违法行为责任追究制度等。

　　为老百姓筑起食品安全的最后防线，一些政策和制度也在积极推进。

　　目前，国家标准委正在清理旧的、过时的食品法规；今年两会期间200多名人大代表联名上交提案，敦促尽快出台《食品安全法》；而“苏丹红”事件，可能已促使《食品安全法》加入政府今年的工作日程。而苏丹红国家检测标准的出台，更被业内人士评价为其意义远远超出了一项标准的问世，它预示中国政府对食品安全保障问题，已进入提供“系统性解决方案”的务实阶段。除《食品安全法》起草进程加快，“多个和尚无水吃”的食品监管体系现状也正在改变中。

　　另据权威人士披露，国家正在制定食品安全信息发布制度，规范食品安全事件发生后，政府如何及时发出正确声音，引导公众及贸易等行为。有评论认为，由于现在信息渠道多样化，人们关心的食品安全问题很容易被媒体放大，如果没有权威的声音出来说话，必然造成很多人的心理恐慌。比如，部分媒体对“多宝鱼”事件的不公正报道，由于不负责任的媒体放大，结果造成我国经济损失40多亿元。

　　有专家进一步建议：食品安全实行以风险评估为基础的科学管理。以往这方面我国还处于“缺位”状态，但未来的食品安全应该是建立在风险评估基础上的预防性管理体系，我国也应该有专门部门进行食品安全预警，评估危害及程度，并向媒体和公众发布权威信息。

　　可喜的是，我国风险评估机制和体系已经开始建设；同时，国家已经在着手重新制定食品安全方面的追责惩罚制度。