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既然政府、厂家和消费者无法在实体标准上取得一致意见，那么，一个可行的办法就是要建立一种合理的程序，以制定过程的形式合理性来保证标准的实质合理性 3月26日，卫生部颁布了乳品安全国家标准，该标准自今年6月1日开始施行。与以往不同的是，这个新标准并没有提升相关的技术标准，反而是降低了几个关键的指标：在生乳标准中，乳蛋白含量从1986年的每100克生乳蛋白质含量不低于2.95%降到了2.8%，菌落总数则从2003年每毫升50万调至200万。 由于此前的乳品安全国家标准已和国际标准有很大差距，而新国标则在本来已经很低的标准之上一降再降，新国标于是就被冠以“中国奶业倒退标志”的帽子，成为乳制品业和公共界热议的话题。 自三聚氰胺事件以后，恢复公众对乳制品的安全信心成为乳制品业的当务之急，而制定新的乳品安全标准，成了有关部门最为重要的一项内容。卫生部对此次国标制定不可谓不重视，用他们的话说，新的乳品安全标准是“卫生部牵头，会同农业部、中国乳制品工业协会、中国奶业协会等单位，并由各部门推荐的70多名不同领域专家组成专家组，经过一年半的讨论后才正式颁布。” 不过，此次制定的乳制品国标并没有得到产业界和消费者的认可。对于很多乳制品生产厂家来说，他们不理解此次国标制定为何会降低几个关键指标，而在他们看来，这些指标几乎任何厂家稍加努力就可以达到。就消费者而言，他们最为愤怒的则是：越来越低的乳品标准，是不是意味着产业界的利润比消费者的健康更值得重视？ 到了这个地步，意味着乳品安全国家标准的制定已经沦为“双输”：众多乳制品行业的从业者不满，消费者也不满。那么，这个双输的局面是如何形成呢？如果对这个国标制定过程有所了解的话，就不难理解为什么会形成当下的局面了。 此次的乳品安全国家标准名义上是由卫生部牵头会同农业部、中国乳制品工业协会等单位的70多位不同领域的专家成立的专家组制定，但事实并非如此。据媒体报道，参与标准制定的企业代表只有伊利和蒙牛两家，但这两家企业是生产常温奶，并非生产低温巴氏奶的行家。由生产常温奶的企业来主导乳制品的国标，那么其标准自然是倾向于常温奶。而据乳制品业内人士的解释，此次出台的新国标，正是有利于伊利和蒙牛这样的基地型乳企：因为这些基地型企业收购牛奶的半径过大，鲜奶通常会存放在奶罐中1到2天甚至更久才被收购，只有较低的标准可以保证“合格”奶源的持续供应。而对于那些生产低温奶的企业——如三元和光明，一般都在城市周边有稳定的规模化饲养基地，奶源质量并没有问题。 在现代社会，标准非常重要，因为绝大多数消费者无法凭自己的知识和能力来判定一件产品或一项服务的品质。如果他们对产品的基本品质没有把握，对其安全性没有信任，那就会减少购买此类产品。而产品标准的出现，解决了这个问题。当市场中就某种产品和服务达成了标准之后，意味着消费者只要购买此类的产品或者服务都能满足基本的安全，从而降低了消费者的甄别成本。 对厂家而言，标准的意义同样非同小可，因为符合标准是其产品进入市场的前提条件。同时，不同的标准将对企业的生产经营行为带来实质性影响。不同的标准往往意味着不同的投入成本，一般而言，标准越严厉，生产者所需要支付的合规成本就越高。由于各生产商自身的禀赋不尽相同，同一个标准对不同企业就会产生不一样的影响，有些企业会从中受益，而有些企业却可能因此失去市场。 尤为重要的是，在现代社会中，任何行为都不存在绝对安全的阀值，这意味着标准的制定并不仅仅是一个有关安全的技术性问题，而是一个利益博弈的过程。 为了保证该利益博弈的“费厄泼赖”，《中华人民共和国标准化法》也是煞费心思。一方面，从实质上规定制定标准应当是“技术上先进，经济上合理”，如第9条规定“制定标准应当有利于合理利用国家资源，推广科学技术成果，提高经济效益，并符合使用要求，有利于产品的通用互换，做到技术上先进，经济上合理。”同时，为了保证实质目标的实现，还在形式上规定“制定标准应当发挥行业协会、科学研究机构和学术团体的作用”，从而确保专业化。 但遗憾的是，《标准化法》的规定过于原则和抽象，在实际的操作过程中，并没有相关程序来确保标准的形式合理性和实质合理性。因此，在标准制定过程中往往会发生几个具有较强势力的利益团体控制标准制定权，在标准的制定过程中输入自己的利益诉求。这样的例子并不鲜见，去年发生的电动摩托车标准的争论就是一例：这个决定谁是自行车、谁是摩托车的标准，居然是由全国汽车标准化技术委员会摩托车分会单独决定的，完全无视自行车协会的利益。也正是因为这个原因，相关国家标准招致了产业界和公共界的强烈反对，由此导致了《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》等4项国家标准中涉及电动轻便摩托车的内容暂缓实施。
此次乳制品的国标制定，几乎是上次电动摩托车国家标准的翻版。可以预见到的是，今后类似的纷争会越来越多。因此，建立一个既能够保护消费者的利益，同时又不偏袒特殊利益集团的程序，已经成为制定标准的当务之急。 既然现代社会的标准制定充满了利益之争，政府、厂家和消费者无法在实体标准上取得一致意见，那么，一个可行的办法就是要建立一种合理的程序，以制定过程的形式合理性来保证标准的实质合理性。笔者认为，这样的一个程序，应当能够回应当下标准制定过程中所产生的各方不一的声音。具体来说，就是要建立一种由企业和消费者共同参与的机制。在这个过程中，需要制定的标准应该在行业内进行充分协商，兼顾不同企业利益，不应该让标准成为被相关利益集团俘获成为打压竞争对手的工具。另一方面，在标准的制定过程中，要确保消费者的声音得以体现，因为任何产品的成本最终是由消费者支付的，为此，必须防止该标准的成本过高从而给社会带来巨额的成本支出，或者是过低的标准而不利于保护消费者的健康和安全。 （作者系上海金融与法律研究院执行院长）
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